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矿泉水、地热水姓“矿”不姓“水”——论矿泉水、地热水的法律调整范围

时间:2005-08-08 15:59:00

来源:国土资源报
  编者按:尽管国家相关法律法规已经明确规定地热水、矿泉水属于《矿产资源法》及其配套法规调整范围,但实践中仍有人认为地热水、矿泉水适用于《水法》。由此给立法执法工作造成了一定的混乱和困难。其中,《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(送审稿)第二条就规定,本办法所称水资源是指地表水和地下水(包括地热水、矿泉水)。对些,下文作者将从地热水、矿泉水的法律性质,两者应该属于《矿产资源法》调整等几个方面加以分析论述,并提出正确建议。
  国务院曾于1994年颁布国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院令第150号)、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)明确规定,地热水、矿泉水适用《矿产资源法》及其配套法规,但仍有人不负责任地宣传地热水、矿泉水适用于《水法》。由此给地方人民政府立法执法工作造成了一定的混乱和困难,先后有福建、天津、辽宁、河北四省市专文向国务院进行了请示。原国务院法制局陆续对这四省市人民政府法制局(办)复函作过明确的答复,提出矿泉水和地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理,适用《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。
  但陕西省的《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(送审稿)第二条却又规定,本办法所称水资源是指地表水和地下水(包括地热水、矿泉水)。笔者认为,把地热水、矿泉水包括在地下水概念之内,进而将它们规定为该实施办法调整规范的适用对象,是完全错误的。这样的规定,是对现行水法第二条第二款的随意篡改,是对现行矿产资源法律法规的直接抵触,也是一种在立法上以下代上,擅自界定法律概念和调整对象的越权行为。为此,笔者主张并建议将送审稿第二条中“包括地热水、矿泉水”的文字全部删除,其他条款中涉及地热水、矿泉水的文字也都全部删除。
  地热水、矿泉水均为矿产资源和法定矿种
  地热水、矿泉水被依法定位按矿产资源管理,是国际上的通行做法。国际上通常把地热水、矿泉水称为“地下矿水”。我国历来也将地热水、矿泉水作为矿产资源管理。1994年国务院颁行的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条规定:“矿产资源是由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源”。并在其附件《矿产资源分类细目》中明确规定地热(包括25℃以上的地下热水,下同)、矿泉水都是矿产资源的种类之一,它们被分别划入能源矿产类和水气矿产类之内。同年国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》的附录《矿产资源补偿费费率表》,明确规定地热、矿泉水均为征收矿产资源补偿费的独立矿种,其费率分别为3%和4%。1998年2月12日国务院颁行的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》,都把地热、矿泉水明确地列入其附录——《国务院地质矿产主管部门审批发证矿种目录》之中,它们分别为第七、第三十四种矿种。国务院根据矿产资源法制定并颁行的上述四部行政法规十分清楚地确定了地热水、矿泉水均为矿产资源和独立矿种。
  地热、矿泉水与地下水是三个法定的并列矿种,三者既互不等同,也互不从属
  《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》(一)能源矿产中,列有地热;细目(四)水气矿产中,列有地下水、矿泉水。由此可见,地热、矿泉水与地下水是三个不同的概念。国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院令第150号)、1994年国务院颁行的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)不仅确定了这三者均为独立矿种,而且划定它们是与其他160多种矿产资源相并列的矿种;国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院令第150号)不仅明确规定了征收开采地热、矿泉水矿产资源的费率,还单独特别指明:“地下水”的“费率及征收管理办法由国务院另行规定”。这说明三者间是各自独立、平行并列、互不隶属、互不替代的关系。
  按照1990年6月1日实施的《中华人民共和国国家标准》(GB11615—89)规定,地热资源是在我国当前技术经济条件下,地壳内可供开发利用的地热能、地热流体及其有用组分,≥25℃的地下热水是呈液相的地热而不是地下水。地热水毫无疑义地被包含在地热矿种之内。按照1996年8月1日实施的《中华人民共和国国家标准》(GB8537—1995)规定,“饮用天然矿泉水”的定义是“从地下深处自然涌出的或经人工揭露的,未受污染的地下矿水;含有一定量的矿物盐、微量元素或二氧化碳气体;在通常情况下,其化学成份流量、水温等动态在天然波动范围内相对稳定”。按照以上两个国家标准的规定,地热水、矿泉水不折不扣地属于“由地质作用形成的,具有利用价值的,呈液态的自然资源”,即名副其实的矿产资源。
  地热水、矿泉水的勘查、开发、利用、保护和管理,适用矿产资源法律法规,地质矿产主管部门是地热水、矿泉水行政管理的法定行政主体
  《矿产资源法》第三条第三款规定:“勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请,经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记”。《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条规定:“在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源,应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费;法律、行政法规另有规定的,从其规定”。《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定:“准予登记的,采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内,依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费,并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款,办理登记手续,领取采矿许可证,成为采矿权人”。
  1999年11月30日颁行的《陕西省矿产资源管理条例》第二十二条第二项规定,在陕西省境内申请开采地热、矿泉水,“由省人民政府地质矿产主管部门审批登记,并颁发采矿许可证”。1994年12月27日以陕西省人民政府第9号令颁行的《陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》第三十三条规定:“地热水、矿泉水的矿产资源补偿费征收按照本办法执行。地下水的矿产资源补偿费征收办法待国家规定后另行规定。”“水资源费的征收仍按国家及本省有关规定执行。”
  从以上矿产资源法律、行政法规、地方法规和省政府规章的一系列明文规定中可见,地热水、矿泉水均为矿产资源和法定矿种,均应接受矿产资源法律法规的规范和调整;地质矿产主管部门是地热水、矿泉水行政管理的法定行政主体;开采地热水、矿泉水必须依法办理采矿登记手续,有偿取得采矿许可证,方能成为合法的采矿权人,否则即属于法所禁止的“无证采矿”,并应受到依法查处和责任追究;在陕西省申请勘查、开采地热、矿泉水,均由省人民政府地质矿产主管部门审批登记,并颁发勘查许可证、采矿许可证;开采地热水、矿泉水的采矿权人,必须依法向地质矿产行政主管部门缴纳采矿权使用费、矿产资源补偿费和采矿权价款,这是采矿权人必须履行的法定义务等。
  地热水、矿泉水的勘查、开采、利用、保护和管理,不适用水资源法律法规
  1988年颁行的《中华人民共和国水法》第二条规定:“本法所称水资源,是指地表水和地下水。在中华人民共和国领域内开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,必须遵守本法”。2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源,防治水害,适用本办法”。“本法所称水资源,包括地表水和地下水”。显而易见,无论是老《水法》还是新《水法》,它们所称的水资源,都指的是地表水和地下水,并不包括地热水和矿泉水。1993年国务院以第119号令颁行的《取水许可证制度实施办法》第二条规定:“本办法所称取水,是指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水。一切取水单位和个人,除本办法第三条、第四条规定的情形外,都应当依照本办法申请取水许可证,并依照规定取水”。显而易见,这部行政法规所称的取水,指定取的仍然是地表水和地下水,同样不包括地热水和矿泉水。
  未依法取得勘查许可证、采矿许可证者,一律不得勘查、开采地热水、矿泉水资源
  《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定:“勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请,经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记”。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条规定:“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。”这些规定充分表明:勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请,经法定登记管理机关批准有偿取得探矿权、采矿权,办理登记手续,领取勘查许可证,采矿许可证,成为合法探矿权人、采矿权人之后,才能从事相关的矿产资源勘查、开采活动,并受到国家法律保护。凡未依法持有勘查许可证、采矿许可证的,都不是合法的矿业权人。凡未依法持有勘查许可证或采矿许可证而擅自进行勘查工作或采矿的,均属无证勘查或无证开采的违法行为,不但不受国家法律保护,而且要被依法处罚和制裁。

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